Artigo elaborado com base em excertos da obra “A proteção autoral de bens públicos literários e artísticos”, disponível para download gratuito em http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/18080
1. Introdução
Obras literárias e artísticas pertencentes à Administração Pública são bens públicos; porém, a tutela desses bens tem ficado a cargo da Lei 9.610/1998, a Lei de Direitos Autorais (LDA) brasileira, cujo texto tem por linha central a proteção de bens privados, especialmente no que se refere aos direitos patrimoniais de autor sobre a obra. Na LDA os interesses privados se sobrepõem ao interesse público, visando a remuneração do autor, quer pela exploração direta dos usos da obra, quer pela venda dos direitos patrimoniais sobre ela.
No caso das obras cujo domínio é de titularidade da Administração Pública, os interesses públicos deveriam prevalecer, pelas razões que guiam a própria atuação da Administração. Bens públicos são meios para que, direta ou indiretamente, o poder público atinja seus objetivos — é, portanto, a finalidade pública o elemento a nortear o uso do bem público. É por esse motivo que para essas obras o tratamento diferencial é necessário.
Os bens literários e artísticos cujo domínio é de titularidade da Administração Pública devem ser estudados sob a ótica do que efetivamente são: bens públicos. Nessa condição, devem se submeter a um regime que considere os princípios administrativos que regem esses bens, afastando normas de direito privado que não sirvam para a adequada tutela em face dos interesses da Administração e da sociedade.
Há ainda que se levar em consideração os princípios constitucionais de acesso à cultura e preservação do patrimônio cultural . Sob esses aspectos de bens públicos e de direitos fundamentais se percebe a importância de que sobre essas obras recaia um modelo de proteção específico, condizente com a atuação da Administração e com os interesses da sociedade.
Diante da importância do amplo acesso a esses bens, não apenas o regime jurídico aplicável aos bens literários e artísticos da Administração deve ser diferenciado, como também devem ser colocados à disposição dos administradores mecanismos para que estes, no exercício de suas atribuições, possam estabelecer o alcance adequado do acesso a esses bens, como, por exemplo, situações em que o prazo estabelecido de proteção seja excessivo a ponto de prejudicar a finalidade daquela criação intelectual.
2. Bens Públicos Literários e Artísticos
A Administração exerce a propriedade sobre os bens públicos observando as necessidades da sociedade, razão pela qual esses bens devem ser geridos buscando-se a maior eficiência para essa finalidade coletiva. Nesse contexto aparece o bem público literário e artístico. O acesso facilitado às ferramentas tecnológicas de criação tem servido para ampliar a produção de obras intelectuais pela Administração, e a internet tem colocado essa produção cada vez mais próxima da sociedade. A imaterialidade desse tipo de bem, associada à não rivalidade, faz com que se tenha a possibilidade de obter benefícios sociais amplos, já que a utilização do bem por alguém não impede o uso por outras pessoas. Entretanto, não há normativos aplicáveis a esses bens que façam proveito dessas características de modo a garantir o máximo proveito relacionado à finalidade coletiva inerente a esses bens.
Os bens imateriais têm assumido posição de destaque no contexto econômico, em fenômeno conhecido como “desmaterialização da riqueza”. Essa relevância vem do valor de uso associado a esses bens, da utilidade que eles podem proporcionar à coletividade. Nesse sentido, a Administração deve se valer de seus acervos intangíveis para oferecer o maior benefício social decorrente da utilização desses bens. A Administração Pública, entretanto, tem se valido da Lei 9.610/1998 para tratar de suas obras literárias e artísticas; porém, essa norma não tem previsão de tratamento específico para os bens públicos literários e artísticos, sendo um instrumento legal que tem por base a proteção de bens privados, com prazos de proteção de direitos patrimoniais extensos e baseado em autorizações prévias de uso, como se verá no próximo capítulo.
3. Sistema de Proteção Autoral
O sistema de tutela autoral brasileiro, centrado na Lei 9.610/1998 (LDA), tem por base a Convenção da União de Berna, principal instrumento internacional a tratar dos direitos autorais. São objetos de proteção autoral as obras intelectuais literárias e artísticas, sobre elas recaindo direitos autorais morais (vínculo personalíssimo entre o autor e sua obra) e patrimoniais (exploração econômica dos usos da obra).
A LDA traz um regime privatista de proteção do bem, fundado na necessidade de autorização prévia para utilização da obra e prazos extensos de vigência dos direitos patrimoniais. Não há, na LDA, dispositivos que tratem de forma diferenciada os bens públicos literários e artísticos, de modo que a esses bens seja conferida uma tutela que se coadune com a finalidade pública a eles inerente.
O tratamento específico aos bens públicos literários e artísticos, inexistente na atual Lei de Direitos Autorais, aparecia em normas anteriores que tratavam da tutela autoral: tanto o CC16 quanto a Lei 5.988/1973 previam um prazo de proteção dos direitos autorais patrimoniais bastante reduzido quando comparado ao prazo concedido às demais obras, colocando os bens públicos literários e artísticos em domínio público em quinze anos contados da data da publicação, enquanto para obras particulares o prazo era de sessenta anos contados a partir de 1º de janeiro do ano subsequente da morte do autor ou da publicação, conforme o caso.
Ao se analisar a proteção das obras intelectuais autorais em outros países, verifica-se que os EUA dão tratamento específico aos bens públicos literários e artísticos, concedendo amplo acesso a essas obras para a sociedade norte-americana (a obra passa a compor um “domínio público nacional”); em Portugal existe norma que prevê a publicação digital de amplo acesso à sociedade das obras publicadas pela Administração Pública; na Argentina, do mesmo modo que no Brasil, não há regime jurídico diferenciado para as obras pertencentes à Administração. Importante destacar o relatório presente no documento “Estudo exploratório sobre direitos de autor e direitos conexos e do domínio público”, cujos resultados apontam para a pouca preocupação em se estabelecer regimes específicos para os bens públicos literários e artísticos.
Apesar dessa indiferença, há elementos a justificar um regime jurídico específico para essas obras, distinto da proteção autoral concedida às obras de propriedade privada, em razão das finalidades públicas às quais devem se vincular esses conteúdos, e também — e até primordialmente — dos benefícios sociais advindos de um regime que privilegie amplo acesso e utilização de obras pertencentes à Administração Pública.
Deve-se pensar em um tratamento aos bens literários e artísticos pertencentes à Administração Pública que responda aos desafios dos dias atuais, bem como às demandas da sociedade frente ao Estado contemporâneo. No próximo capítulo serão abordados os elementos que apontam para a necessidade de estabelecimento de um regime jurídico que observe as características dos bens imateriais e que esteja voltado para as finalidades sociais dos bens públicos literários e artísticos.
4. Elementos para a tutela autoral diferenciada dos bens públicos literários e artísticos
São elementos que sustentam a necessidade de um regime jurídico específico para os bens públicos literários e artísticos: a aplicação dos princípios administrativos na gestão desses bens; a função social da propriedade no contexto do bem público literário e artístico; e o direito fundamental de acesso ao conhecimento e à cultura, observadas a responsabilidade do Estado e a finalidade pública da obra intelectual autoral pertencente à Administração.
Pelo princípio da supremacia do interesse público a Administração deve visar de modo finalístico o benefício coletivo, colocado à frente dos interesses particulares, mesmo os da própria Administração. Por essa razão, a proteção ampla dos direitos patrimoniais, com foco na exploração econômica da obra, deve dar lugar ao amplo acesso ao bem. Pelo princípio da eficiência, deve-se buscar a plena satisfação dos administrados com os menores custos para a sociedade, evitando-se o desperdício de recursos públicos — deve-se, portanto, potencializar o uso do bem público literário e artístico, tornando o mais efetivo possível o acesso a esse acervo pela sociedade. Pelo princípio da finalidade, os bens públicos devem ser, direta ou indiretamente, aplicados para o atingimento de uma finalidade pública, razão pela qual os bens públicos literários e artísticos devem se submeter a um regime jurídico que garanta o cumprimento desse objetivo coletivo. O princípio da razoabilidade veda a imposição de restrições superiores ao que seria necessário para se atingir o interesse público, razão pela qual não se pode impedir o acesso ao bem público literário e artístico sem que haja motivo de interesse público a assim justificar. Pelo princípio da publicidade, a Administração Pública tem o dever de transparência no que se refere ao acervo de bens que constituem o patrimônio público, o que justifica dar condições para que a sociedade tenha acesso às informações necessárias para utilizar adequadamente os bens públicos literários e artísticos.
A função social da propriedade aplicada aos bens públicos literários e artísticos se reflete na utilização desses bens como elementos que atuam na promoção do desenvolvimento econômico, cultural e tecnológico, objetivos sociais que devem se sobrepor aos interesses individuais de restrição à utilização e ao acesso às obras intelectuais pertencentes à Administração — cabe ressaltar que a relação de propriedade pública é sempre condicionada à finalidade coletiva que justificou a inclusão do bem no domínio estatal, sustentado no atingimento de uma função social. Elementos para a tutela autoral diferenciada dos bens públicos literários e artísticos.
Os bens públicos literários e artísticos têm também papel de destaque na função do Estado de “garantir a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional” (artigo 215, CF). Ante essa responsabilidade estatal, a regra deve ser o acesso às obras autorais da Administração, devendo qualquer restrição ser justificada. A ressaltar ainda o papel da Administração na ampliação do acervo cultural brasileiro, ao criar ou adquirir obras intelectuais que passam a compor o patrimônio público.
5. Tutela e disponibilidade dos bens públicos literários e artísticos
Não se pode dar aos bens públicos literários e artísticos, como já mencionado, o mesmo tipo de proteção concedida a bens privados. A finalidade coletiva das obras literárias e artísticas da Administração requer um regime que proporcione a máxima utilidade da obra, razão pela qual o amplo acesso ao bem deve ser o elemento a guiar a gestão desse acervo.
O tratamento adequado aos bens públicos literários e artísticos passa, portanto, pela elaboração de normas que se apliquem especificamente a essas obras, regulando-as com o objetivo de garantir o atingimento da sua finalidade pública, observando-se os princípios administrativos que regem a gestão dos bens públicos, a função social da propriedade aplicada aos bens autorais pertencentes à Administração, e a função estatal de garantir e promover o acesso ao conhecimento e à cultura. Conceituar o bem público literário e artístico, delimitando a esfera de aplicação desse regime particularizado, estabelecer regras gerais de livre acesso e uso, delimitar os casos que excepcionam o uso livre e definir prazos mais curtos para a proteção dos direitos patrimoniais das obras que compõem o acervo da Administração Pública são elementos que podem dar início à construção de uma proposta que busque o tratamento que observe a finalidade desses bens. Entretanto, a gestão dos Tutela e disponibilidade dos bens públicos literários e artísticos bens públicos literários e artísticos passa também por outras soluções que complementam o regime jurídico particular para essas obras.
A utilização de licenças públicas é uma forma de colocar o bem público literário e artístico mais próximo da sociedade, permitindo que o interessado em utilizar a obra não tenha que solicitar autorização de uso para aquelas situações em que a própria Administração entendeu que deve ser concedido amplo acesso ao bem. Licenças customizadas podem oferecer a flexibilidade para que se adapte o acesso à obra de forma que se torne possível atingir o fim público que justificou a inclusão do bem no acervo da Administração.
O domínio público também representa um meio para que a Administração persiga a maximização da finalidade pública do bem (ao antecipar a inclusão do bem no domínio público). Porém, a relevância desse acervo vai além, pois representa peça fundamental para que se cumpra a responsabilidade estatal de garantir acesso ao conhecimento e à cultura e de preservação do patrimônio cultural brasileiro. É preciso que se dê efetividade ao domínio público, garantindo não só o acesso aos bens autorais que o compõem, como também que toda obra venha de fato a fazer parte desse acervo, especialmente os bens públicos literários e artísticos.
6. Conclusão
Ao bem público literário e artístico, diante da finalidade pública a ele inerente e que deve guiar a atuação da gestão na Administração desses bens, deve ser concedido um regime jurídico que contemple a busca pela máxima efetividade dos benefícios sociais que justificam a inclusão do bem no patrimônio público.
Os princípios administrativos que regem a gestão desses bens pela Administração Pública, a função social aplicada à propriedade pública das obras literárias e artísticas e a responsabilidade estatal frente aos direitos fundamentais de acesso ao conhecimento e à cultura são os elementos a lastrear a definição desse regime jurídico particular.
Esse tratamento diferenciado aos bens públicos literários e artísticos deve ter por fundamento o amplo acesso, e aproveitar as características da intangibilidade desses bens, bem como os recursos tecnológicos atuais, de modo a responder às necessidades da Administração frente às demandas da sociedade contemporânea.
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